党的十七大报告明确提出“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。目前，新一轮国务院机构改革已按照大部门体制要求开始实施，地方政府又如何根据大部门体制要求整合现有部门？笔者对此进行了粗浅探讨。

      一、大部门体制的涵义及其意义

      大部门体制，就是政府实行“少部门、宽职能”的管理模式，将相同或相近的职能归由一个较大部门行使，增加部门业务覆盖范围，以减少部门间职能交叉和权限冲突，提高行政效能。

      实行大部门制，有利于完善政府组织形式。实施大部门体制，整合现有机构，解决部门重叠、职责交叉、政出多门、权限冲突等问题，将使行政管理的组织形式，更好地适应社会主义市场经济体制和民主政治建设的需要。

      实行大部门制，有利于强化宏观管理。大部门体制拓宽了部门职能，部门可以在更大范围内通盘考虑市场运行、社会管理和公共服务等方面存在的问题，提高决策的科学性和执行的有效性。

      实行大部门制，有利于明确部门责任。大部门体制，有助于划分部门间的职责边界，更好地推行部门责任追究制，行政首长负责制，减少部门间推诿扯皮现象的发生。

      实行大部门制，有利于降低行政成本。大部门体制的推行，将压缩部门数量，扩大部门规模，精简领导职数，减少为部门自身服务的机构和人员，使有限的行政资源更多地用于社会管理和公共服务，进而降低行政成本，减轻财政负担。

      二、地方政府机构设置现状

      我国实行中央统一领导、地方分级负责的行政管理体制。目前省辖市政府工作部门一般设置40个，县政府工作部门按22个左右设置。除了政府工作部门以外，还有一定数量的事业单位履行部分行政管理职能。以某地级市为例，按照职能大体归类，其政府工作部门及相关机构具体设置如下：

      1、综合管理部门。负责协调制订社会经济发展和改革政策，监测、调节宏观经济运行活动，如：发展和改革委员会、统计局、财政局。

       2、产业管理和市场监督部门。负责制订一、二、三产业发展政策，监督市场活动，维护经济秩序。可进一步划分为三大类。

      农业管理部门：农业局、畜牧水产局、农业资源开发局、水利局，另有农机局、林业局等直属事业机构。此外，党委农村工作办公室，负责农村、农业工作的综合协调。

      经贸管理部门：经贸委、盐务局、信息产业局、外贸经局、旅游局、粮食局、安监局。

      市场监督部门：物价局。另有质监局、工商局、食品药品监督局等垂直管理部门。

      3、公共服务部门。负责国民教育、医疗保健和其他基本保障，承担市政基础设施规划、建设和城市环境管理和服务，可分为三类。

      教育保健部门：教育局、卫生局、体育局、人口和计划生育委员会。

      社会保障部门：劳动和社会保障局、民政局（涉及优抚、退伍军人安置、救灾救济部分）、人事局（涉及人才、工资、军转干部安置部分）。

      市政管理部门：规划局、建设局、城管局、国土局、交通局、环保局、水利局（涉及城市供排水部分）、人防办、房产局。另有园林局（在林业局挂牌）、城市建设指挥部办公室、市政公用事业局，为事业机构。

      4、社会管理部门。负责社会事务管理工作，维护正常的社会秩序。如民政局、公安局、司法局、民族宗教局、外事侨务办、文化局、广播电视局。另有党委宣传部，从宏观上指导文化艺术工作和精神产品的生产。

      5、内部监管服务部门。主要承担政府内部效能监察和管理服务职责。如监察局（与纪委合署）、审计局、国资委，政府办、法制办、人事局、机关事务管理局。

      以上分类，依据部门主要职能或部门职能的一个主要方面。事实上，有些部门的职能相当复杂，既涉及社会管理，也涉及市场监管，如文化局，既有扶持文化创新、保护历史文物的社会管理职能，又有打击侵犯版权、维护文化市场秩序的市场监管职责。

      现有的部门设置在保证社会和经济发展上发挥了积极作用，但是现行的行政管理体制和部门设置，与社会主义市场经济体制和民主政治建设的需要之间，还存在着党政重叠、条块分割、分工过细等矛盾。如食品监管，涉及农业、经贸、卫生、工商、质监、食品监督等多个部门，其中，既有地方政府部门，也有条条管理部门，难以协调衔接。农业管理部门，既有农业局，又有畜牧水产局、林业局，还有农业开发局，部门职能过于专业。人力资源管理，人事部门负责专业技术人才，劳动部门负责技能型人才，职责很容易交叉。这些矛盾需要通过新的制度设计加以解决。

      三、地方政府实施大部门体制的思考

      大部门体制作为新一轮行政管理体制改革的方向，其触觉直入行政管理体制内的深层次问题，涉及诸多部门利益，乃至公务员队伍的稳定等问题，因此需要中央统筹规划、全面论证、配套实施、协同推进。对于地方来说，探索实施大部门体制需要把握以下方面：

      １、抓住职能配置这一核心，认真研究部门整合的可行方案。大部门是政府组织的一种表现形式，其实质内容是职能的整合。可以考虑按照大经贸、大农业、大城管、大保障、大文化等职能大类，综合设置政府部门，市级政府部门可以在30个左右。如工业（含机械、电子、化工、医药、轻工等）、服务业（含旅游业等）、贸易（含内贸、外贸）等主管部门，可以整合为一个新的经济贸易委员会，负责二、三产业的规划、管理；种植业、养殖业（含畜牧、水产）、农业资源开发、农机推广应用等主管部门，可以整合成农业委员会，负责第一产业的规划、管理；文化局、广播电视局等部门可以整合成一个文化广电新闻出版局，负责文化、广电、新闻、出版、文物等管理。

      ２、要统筹考虑相关环节，实施综合配套改革。十七大报告指出“行政管理体制改革是深化改革的重要环节”，大部门体制则是行政管理体制改革的重要环节。作为一个环节，不可能脱离其他环节而单兵突进，也就不是一个单纯的部门整合问题。党政关系、条块关系、政府与社会关系等问题，需要很好地界定，机构改革与人事制度改革等措施必须协调推进，否则，改革难免流于形式。

      ３、要自上而下逐步推进，避免不必要的反复。我国下级政府服从上级政府的领导，地方各级政府服从中央政府的统一领导，行政管理体制的统一性，决定了地方政府不可能脱离上级政府自行其事。过去，海南、石狮等地曾在全国率先进行地方机构改革，对政府部门进行大刀阔斧的精简，一度取得可喜成果。然而，由于上下不对口，新部门在运转过程中遇到很多实际困难，迫于重重压力，不久有些被撤销的机构又重新恢复。因此，地方政府实施大部门体制，不能操之过急，可以在某些方面先行探索，待上级统一部署后再全面实施。

      ４、要强化监督制约机制，防止部门利益膨胀。大部门体制无疑会加大部门的权力，如何防止滥用公共权力谋取部门利益，解决部门利益化、利益法定化问题，将是实施大部门体制面对的一个现实问题。决策、执行、监督相分离的思路，可能是解决这一问题的途径之一。这种分离是在部门之间，还是在部门内部，或者既在部门之间又在部门内部，需要进一步研究。同时，更要加强人大、司法和社会对政府的监督和制约。

                                                                                                                 （江苏省淮安市编委办公室：张有前 王学和 王程远）