清华大学公共管理学院教授   于安

　　行政机构设置，是组建新一届中央政府的重要内容。其中行政机构的“大部门体制”问题，由于其内在的“探索”性与外在的现实紧迫性，格外引人注目。对此，我们也要为其提供更多的理论准备与支持。

　　大部门体制应以解决部门权限冲突为适用原则

　　行政机构大部门体制的功能之一，是从体制上解决部门间协调配合问题。应当在处理好与其他协调方式关系的基础上，确定大部门体制的适用领域。大部门体制属于解决部门间协调配合问题的极端措施，即在一定范围内消灭部门间权限分工的措施。除了大部门体制以外，其他办法还有横向的公务协作、纵向的层级协调和中立的专门裁决等方式。共同发布文件、归口管理、政府首长协调、设立议事协调机构和法院裁决权限冲突案件，分别属于这三类协调配合方式的典型方式。

　　解决部门之间权限冲突时，一般不支持优先选择消灭机构的方式。集中统一在消除权限冲突的同时，也会消除机构专业化分工的优点。只有在其他方式不足以解决权限冲突的情况下，才考虑采取最后的手段从机构分立上消灭冲突。实行大部门体制的领域，应当在权衡各种协调配合方式利弊的基础上进行，使部门间协调配合制度能够在整体上发挥作用。这是因为部门间权限冲突是由行政分工造成的，行政分工的原则和理由各不相同，孤立使用一种方式不能完全适合解决各种权限冲突问题。使用其他协调方式不奏效，也不应当一律都用消灭部门分立的方式来解决。我国中央政府部门合并后又分立的经验也证明，机构合并不都是有效的。电信与邮政、水利与电力、交通与铁路、高等教育与基础教育等部门都有过合并后又分立的经历。

　　大部门体制要以有效实现政府政策为部门分立的最高准则

　　部门分立的根据是职能分工和支配职能配置的施政纲领，着眼于效能目标的行政组织技术规则必须服从政府职能的政策取向。例如产业部门的行政监管职能分工和部门分立，有反映生产过程的横向线性分工原则和反映生产环节的纵向点性分工原则，究竟采用哪一个分工原则只能以政府的政策为依据。所以大部门体制下的职能分工和部门分立原则，以有效实现政府政策为最高准则，而不应当重复过去“归口”管理的简单化行政组织方式。

　　比较1998年第九届全国人大第一次会议形成的适应市场经济体制的中央机构政府框架，将于今年三月第十一届全国人大第一次会议上组建的新一届中央政府，应当形成适应服务型政府的中央政府机构基本框架。因此，大部门体制所依据的政府职能可以不受现行政府行政职能的限制，可以在服务型政府的框架之内进行全新的探索，以落实科学发展和和谐社会的基本政策为宗旨，以有效实现公共服务和社会管理的政府职能为重点。教育、医疗、社会保障、新农村建设、科技发展和生产安全等领域的行政部门，应当优先考虑实行大部门体制。例如应当依据科学发展观和主要依靠科技进步的经济发展方式，组建科技和高等教育部，并且纳入原来属于人事部的职业资格管理职能。

　　大部门体制应以实行行政机构和行政职能的统一为整合原则

　　依照大部门体制组建行政机构，应当实行行政机构和行政职能的统一整合。机构的整合对象，应当包括党委、政府、人大、政协和其他行使政府职能的公共机构，以便达到全面解决机构重叠、职责交*和政出多门的问题。仅仅就中央政府的机构而言，应当全面整合政府组成部门、特设机构、政府直属机构、政府办事机构、部委管理的国家局、临时机构和议事协调机构以及直属事业单位。因为就机构重叠、职责交*和政出多门的问题而言，各类机构之间的问题远远大于某一类机构的内部关系。以政府组成部门之一的卫生部为例，主要问题出在它与相关的国务院直属机构和国家局之间，而不是与其他政府组成部门之间。

　　职能整合应当全面纳入政府机构设置工作之中。在以往的换届机构改革中，职能整合的幅度过小。行政职能的大幅调整，往往是在完成机构设置以后，较多地依靠行政编制管理机关的“三定方案”来确定和调整机构的职能。但是时至今日我国尚没有一部权威的行政机构设置法律(只有两个原则性较强的行政法规)，机构设置和编制管理部门的随意性在所难免，这不能不说是历次机构改革失灵的重要原因。

　　大部门体制应注意行政机构改革本身的局限性

　　行政职能转变和部门权限冲突的根本问题，存在于行政职能的形成机制和行政决策机制。在我国行政职能的形成过程中，立法机构和行政机关均有重要作用和角色。部门行政职能来源于立法授权和行政机构的保留权。不从制度上解决这两个问题，仅仅依靠机构设置改革，不可能从根本上解决行政职能转变和部门权限冲突。由于立法造成的部门权限冲突例证是政府采购，政府采购法和招标投标法把行政监管权分别授予财政部门和发展改革部门，致使政府采购市场分裂为工程采购和货物服务采购两个部分。因此立法授权的科学决策也是解决部门权限冲突的出路之一。大部门体制的明显作用是解决横向权限冲突，对于纵向权限冲突(例如中央与地方的关系)的作用相当有限。