中央编办主任  王东明

    《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》自2007年5月1日起实施，至今已一周年了。《条例》的制定和施行，为加强地方机构编制管理奠定了重要的法制基础。进一步深入学习和贯彻实施好《条例》，加快推进机构编制管理的法制化，对于深化行政管理体制和政府机构改革，具有十分重要的意义。

    加快推进机构编制管理的法制化，是深化行政管理体制改革的必然要求

    实行机构编制的依法管理，是党和国家的一贯要求。邓小平同志早在1975年就提出“编制就是法律”的著名论断，改革开放后，他明确要求建立编制管理制度，强调“制度化以后，编制就不会臃肿，该用一个人就是一个人，该用几个人就是几个人。”党的全国代表大会也把机构编制法制建设作为行政管理体制改革的重要内容，反复强调，多次提出要求。党的十三大指出，要完善行政机关组织法，制定行政机关编制法，用法律手段和预算手段控制机构设置和人员编制。党的十五大提出，要实现国家机构组织、职能、编制和工作程序的法定化。党的十六大进一步强调要科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化。党的十七大从发展社会主义民主政治的高度，要求“健全组织法制和程序规则，保证国家机关依法行使权力、履行职责”。最近召开的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，把“实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变”作为行政管理体制改革总体目标中的一项重要内容，明确提出要“加快推进机构编制管理的法制化进程”。这些精神和要求，对于机构编制管理的法制化建设具有重要的指导意义。    

    《条例》的制定和实施是深化行政管理体制改革和加强地方机构编制管理的需要。改革开放以来，在党中央、国务院的领导下，地方机构编制管理工作不断得到加强，基本适应经济社会发展和行政管理体制改革的要求。但实践中仍然存在一些亟待改进的问题，擅自设立机构、超编进人和超职数配备领导干部等现象在一些地方还时有发生，行政管理体制和政府机构改革的进程受到一定程度的制约。为适应深化行政管理体制改革和加强地方机构编制管理的需要，国务院颁布了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，在机构编制管理法制化建设方面迈出了重要一步。作为新中国第一部规范地方机构编制管理的行政法规，《条例》填补了地方机构编制管理工作的法制空白。《条例》实施一年来，各方面的机构编制法制意识进一步增强，依法管理机构编制的水平进一步提高，学法、懂法、用法、守法的良好氛围进一步形成。可以说，《条例》的制定和实施，是实行依法治国和推进依法行政的一个重要步骤，也是深化行政管理体制改革的一项重要举措。按照十七届二中全会的要求，地方政府机构改革即将全面展开，《条例》的制定和实施，在为加强地方机构编制管理提供了重要法律依据的同时，也为推进地方政府机构改革提供了必要的制度保障。    

    机构编制是党和国家重要的执政资源，推进机构编制管理的法制化是行政管理体制改革的一项重要内容，也是一项基础性工作。不断健全机构编制法制体系，实行机构编制的依法管理，有利于增强机构编制管理工作的稳定性和可预见性，从制度上控制机构编制膨胀，巩固改革成果，为深化行政管理体制改革创造良好的条件和环境。    

    加快推进机构编制管理的法制化，必须准确把握《条例》的基本要求和工作重点    

    《条例》科学总结了我国机构编制管理工作长期以来的实践经验，着眼于规范机构编制管理的基本秩序，在机构编制管理的原则、内容、权限、制度、程序、监督检查、法律责任等方面作出了全面规范。在国务院出台《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》的同时，中办、国办下发了《关于加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》，中央编办、监察部联合制定了《机构编制监督检查暂行规定》。这些法规和文件，明确了机构编制管理的基本要求和工作重点，应当深刻理解，准确把握。    

    以科学发展观统领地方机构编制管理工作，是《条例》确立的基本管理原则。《条例》规定，“地方各级人民政府机构设置和编制管理工作，应当按照经济社会全面协调可持续发展的要求，适应全面履行职能的需要，遵循精简、统一、效能的原则”。这一规定，充分体现了科学发展观的要求，体现了行政管理体制和政府机构改革的基本原则和精神。必须切实遵循《条例》确立的管理原则，把科学发展观贯穿到地方机构编制管理的全过程，保证政府全面正确地履行职能，保证改革目标的全面实现。    

    科学配置职能、综合设置机构、加强职责协调，是《条例》关于机构设置的基本要求。《条例》明确规定，“地方各级人民政府行政机构应当以职责的科学配置为基础，综合设置，做到职责明确、分工合理、机构精简、权责一致，决策和执行相协调”。为解决职责交*、政出多门、推诿扯皮等问题，《条例》明确要求“地方各级人民政府行政机构职责相同或者相近的，原则上由一个行政机构承担”，并专门规定了部门职责协调的程序。这些规定，准确把握了政府机构改革的大方向，体现了精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求。对于在地方政府机构改革中进一步规范机构设置、优化组织结构、完善行政运行机制具有重要意义。必须遵照《条例》规定，依法实行机构的综合设置和职能的优化配置，加强职责协调，加强对职责履行情况的跟踪评估和监督，逐步形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。    

    实行机构编制集中统一管理，严格依照法定的权限和程序履行职责，是《条例》在维护机构编制纪律方面作出的严肃规定。《条例》规定，地方各级人民政府的机构编制工作，实行中央统一领导、地方分级管理的体制。同时规定，各级机构编制管理机关按照管理权限履行管理职责；上级业务部门不得干预下级人民政府行政机构的设置和编制管理工作，不得要求下级人民政府设立与其业务对口的行政机构。必须切实遵循《条例》规定，坚持机构编制的集中统一管理和“一支笔”审批，确保改革进程不受干扰。当前要特别强调，坚决防止改革前出现“突击性”的增设机构、机构升格和随意增加编制等问题，为地方政府机构改革创造良好环境。    

    加强监督检查和责任追究，是《条例》为进一步严格控制机构编制、巩固机构改革成果提出的重要举措。《条例》明确要求，机构实有人员不得突破规定的编制；对擅自设置机构和增加编制的，不得核拨财政资金或者挪用其他资金安排其经费；行政机构应当使用行政编制，事业单位应当使用事业编制，不得混用、挤占、挪用或者自行设定其他类别的编制。这些规定，对于严格控制和规范机构编制、巩固机构改革成果具有重要意义，必须坚决落实。要加强监督检查，强化责任追究，对违法违规的行为，不管涉及到哪个部门、哪个人，都要坚决依法处理。只有真正把《条例》的各项规定落到实处，才能有效防止机构编制膨胀，巩固地方政府机构改革成果。    

    加快推进机构编制管理的法制化，必须统筹处理好深化改革与依法管理的关系，全面规划，重点突破    

    加快推进机构编制管理的法制化，必须与深化行政管理体制改革的总体要求相一致，要以改革的深化促进和带动管理的法制化，以管理的法制化保障和支撑改革的不断深入推进。按照深化行政管理体制改革的总体目标，当前和今后一个时期推进机构编制管理法制化的基本要求是，不断健全组织法制和程序规则，逐步实现国家机构、职能、编制和工作程序的法定化，为政府全面履行职能提供必要的法律依据；加强对机构编制的法制化和规范化管理，完善机构编制管理的各项制度和标准，为维护机构编制管理基本秩序提供有效的法制约束；依法管好用活机构编制资源，推动建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府，为全面建设小康社会提供有力的体制保障。    

    推进机构编制管理法制化的总体目标是，与深化行政管理体制改革的进程相适应，到2020年建立起比较完善的机构编制法制体系，实现政府组织机构和人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变。今后五年，要着力贯彻十七届二中全会有关“加强和改进政府立法工作”、“及时修订相关法律法规”的要求，加紧制定和完善机构编制方面的法规和制度，特别是机构编制管理的程序性规定，为实现机构编制管理的法制化打下制度基础。    

    进一步健全国家机构的组织法制和程序规则。研究《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》和《事业单位登记管理条例》等法律法规的贯彻实施情况，进一步完善相应的工作规则和配套办法。

    进一步完善机构编制实体性法规。结合行政管理体制改革的进程，统筹考虑、有序推进部门组织立法，逐步出台部门组织行政法规，条件成熟时上升为法律。在进一步完善“三定”规定的同时，逐步以立法形式对各部门的性质、法律地位、职责权限、内设机构、人员编制以及领导职数等作出明确规定和具体规范。在制定和实施部门组织单行法的基础上，适时研究制定部门组织基本法。

    进一步完善机构编制管理的各项制度。研究总结机构编制管理实践中行之有效的做法，逐步加以制度化和法定化。研究制定机构编制执行情况评估办法、机构编制管理机关工作规程等。跟踪了解《机构编制监督检查暂行规定》的实施情况，必要时进行修改完善或者提高其效力层级。    

    进一步加强机构编制的依法规范管理。严格执行机构编制有关法律法规，切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。建立健全机构编制管理与财政预算、组织人事管理的配合机制。加强对机构编制执行情况的监督检查，强化对机构编制违法违规行为的追究力度。进一步健全机构编制管理的社会监督机制和群众举报制度，推行机构编制管理的政务公开，提高工作透明度，接受群众监督。加大机构编制法律法规的宣传力度，提高各方面的机构编制法制意识，营造机构编制管理法制化的良好氛围。